Sistema antilavado de Uruguay: debajo de la línea de flotación

La Estrategia Nacional 2017-2020 de Uruguay contra el lavado de activos sólo se cumplió en poco más del 30% (5 sobre 16) de los objetivos propuestos, con énfasis en los que se relacionaban con la regulación y supervisión de obligados no financieros.

Por: Ricardo Sabella, director del Congreso de Prevención de Lavado de Activos de las Américas 2023*

El viernes pasado la Secretaría Nacional contra la Lucha del Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo de Uruguay (SENACLAFT) dio a conocer oficialmente una versión publicable de la actualización de la Evaluación Nacional de Riesgos en materia antilavado.

Este informe es el resultado de un ejercicio que lleva adelante cada país para identificar las principales amenazas y vulnerabilidades que enfrenta en materia de lavado de activos y su capacidad de gestionarlas. Es, en definitiva, una autoevaluación de riesgos.

Este proceso es el diagnóstico que permite la construcción/actualización de la estrategia nacional antilavado. Es decir, el plan de acción que el país seguirá para hacer frente a los riesgos identificados.

El primer ejercicio de autoevaluación que Uruguay encaró fue a iniciativa de la entonces Secretaría Nacional Antilavado, con la asistencia técnica de una misión del Fondo Monetario Internacional que finalizó en 2012, aunque los resultados no se publicaron por ser considerados confidenciales.

Ese informe fue el insumo de la primera “Estrategia Nacional contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo y su plan de acción”, aprobado por Decreto 289/012 del 30 de agosto de 2012.

Si bien el enfoque técnico en materia de identificación y tratamiento de riesgos recién veía la luz por parte del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) –organismo intergubernamental con mayor incidencia en las políticas antilavado mundiales– tanto Uruguay como Perú, en ese entonces, participaban de un plan piloto para el propósito de las evaluaciones nacionales de riesgo en antilavado.

El análisis de riesgo que había realizado Uruguay fue actualizado al 31 de diciembre de 2014 y también fue la base de la Estrategia Nacional para el período 2017-2020, publicada en diciembre de 2017.

Este plan, con varios objetivos, motivó una serie de acciones, tanto impulsando modificaciones normativas como estrategias de supervisión para controlar el acatamiento, en especial en algunos sectores que habían sido incorporados como Sujetos Obligados al cumplimiento de la Ley antilavado, que no eran del ámbito financiero.

En esos tiempos le tocaba a Uruguay ser revisado por sus pares, en el marco de las Evaluaciones Mutuas dispuestas por el Grupo de Acción Financiera Internacional (un mecanismo de evaluación entre pares para medir el cumplimiento de los estándares del GAFI y su efectividad).

Fue así como Uruguay fue evaluado y su resultado difundido en un informe a finales de 2019.

¿El resultado?: En materia de leyes y normas que reflejaban las recomendaciones del GAFI, muy bueno. Esto es, Uruguay supo acomodar su legislación en gran medida a los requerimientos del GAFI (hasta en algunos casos copiando en forma literal las propias recomendaciones).

Con esto se ganó las mejores posiciones en Latinoamérica respecto de la incorporación a las normas de las recomendaciones del GAFI (llamado cumplimiento técnico), que a pesar de todavía mostrar algunas falencias y oportunidades para ser mejorada (sobre todo en su sistemática) resulta bastante aceptable a comparación con el resto de los países de LATAM, salvando el caso que aún restan las evaluaciones de El Salvador, Bolivia, Argentina y Brasil.

Pero en materia de efectividad, los resultados de la evaluación fueron muy contrarios. Esto es, de qué forma Uruguay cumplía con los resultados que se esperaban por aplicación de las normas.

Ninguno de los criterios evaluados (11 resultados que se evalúan) superó la calificación de “Moderado”, con lo justo, solo cercano a la línea de flotación. Esto también convirtió a Uruguay en el único país de LATAM que no ha tenido un solo resultado de “Efectividad sustancial” (un nivel mayor en la escala de medición).

Todo ello sin considerar que, luego de la evaluación de 2019, se modificaron las leyes antilavado con la introducción de las adecuaciones propuestas en la Ley de Urgente Consideración. Por lo que quizás el resultado de la evaluación técnica hoy podría ser otro, quizás no muy diferente, pero no el mismo.

Lo cierto es que hoy tenemos una actualización de la Evaluación Nacional de Riesgos, luego de 5 años desde la actualización anterior, que contenía datos hasta el 2014, o sea 8 años atrás. Por lo que podemos decir que ha pasado mucho tiempo desde el último ejercicio y este tipo de procesos deberían llevarse a cabo con mayor frecuencia.

El proceso fue liderado por un consultor internacional que ha desarrollado una instancia metodológica impecable, con la información que se pudo obtener. Un buen trabajo de la SENACLAFT en este ámbito que toma los resultados tal cual son con una intensa dosis de ‘sinsericidio’ y con intenciones de corregir las debilidades que el informe transparenta.

A pesar de ello, también se destacan algunos aspectos metodológicos que no pasan desapercibidos.

La existencia de muy pocas condenas por lavado de activos, que permiten identificar pocos casos, llevan a “confiar” en estadísticas que pueden no ser correctas, la materialidad de los sectores, los reportes de operaciones sospechosas y fundamentalmente en el “criterio experto”, que terminan siendo en definitiva percepciones de riesgo y especulaciones del sector público y privado. No siendo menor que algunos de estos actores carecen realmente de experiencia en la materia.

El informe muestra que las amenazas de Uruguay en materia antilavado no son muy diferentes a las de la región y tampoco tan diferentes a las identificadas en la anterior evaluación: el narcotráfico, contrabando, trata de personas, estafa, tráfico de armas, delito tributario y corrupción.

Si bien quizás en distinto orden respecto de evaluaciones anteriores, estos son, sin duda, los principales generadores de fondos ilegales que se intentan –y a veces con acierto– lavar en la economía del país, y esto debería definir el mapa de riesgo para distinguir los procesos que los criminales utilizan y que se intentan identificar, detectar y reprimir.

También el informe analiza otros delitos como el Financiamiento del Terrorismo, pero hace buen foco en las debilidades del sistema.

Estas son muchas de las cosas que fallan en la implementación y algunas de ellas que pueden ser corregidas con decisiones, recursos, presupuesto y también con mucho sentido común (uno de los principales bienes escasos en los sistemas antilavado del planeta).

El informe señala enfáticamente que, a pesar de los avances, existen factores (con buen nivel de detalles) que limitan la efectividad del sistema.

También permite analizar que de la Estrategia Nacional 2017-2020, sólo se cumplió en poco más del 30% (5 sobre 16) de los objetivos propuestos, con énfasis en los que se relacionaban con la regulación y supervisión de obligados no financieros.

Permite concluir, en lo personal, que al tiempo la Comisión Coordinadora contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo que funciona desde hace 16 años, no ha logrado concretar todos sus cometidos.

Que si bien la SENACLAFT, desde su creación con nuevas potestades desde hace casi ocho años, a pesar de los esfuerzos individuales realizados y los notorios avances desarrollados, no ha podido gestionar el riesgo a través de un sistema efectivo; y que el subsistema de represión penal (el sistema judicial) ha logrado pocas condenas por Lavado de Activos.

La Unidad de Información y Análisis Financiero ha sido desde sus inicios la autoridad que más experiencia ha logrado, pero la escasez de recursos humanos y tecnológicos limitan su capacidad de análisis estratégico, operativo y de cooperación.

También es obvio percibir el escaso cumplimiento de los Organismos Públicos respecto de sus obligaciones en materia antilavado, inclusive incorporadas en la Ley.

Si a estas debilidades les sumamos algunas limitaciones que afectan al sector privado “Obligado” para implementar controles, como problemas de acceso a bases públicas que permitan obtener o validar información actualizada de clientes.

No podemos dejar de mencionar que un muy alto porcentaje los requerimientos de información y documental que se exigen para los fines de cumplir con la debida diligencia de clientes, es información que el Estado ya tiene en su poder para el caso de residentes.

La imposibilidad de compartir información con el sector público y entre privados. La informalidad económica. La carencia de entrenamiento y entendimiento de las obligaciones y menos aún de una orientación para comprender los riesgos. Y en muchos casos falta de ganas o de inversión en recursos, tenemos un mapa completo.

Dicho esto, ¿podemos ahora afirmar que el problema es que el sector privado no está generando los necesarios reportes de operación sospechosa?, ¿podemos aseverar, como se ha escuchado últimamente, que el problema obedece a una escasa supervisión?

Si analizamos el caso de los Reportes de Operaciones Sospechosas (los informes que los obligados envían cada vez que detectan una operación inusual, llamados ROS), muchos analistas coinciden que parecieran ser escasos.

Si bien es un indicador que se tiene en cuenta en el sistema antilavado, muchos especialistas e investigadores internacionales coinciden que no tiene un efecto, al menos inmediato, sobre investigaciones criminales. No es que no resulte necesario, pero por sí solo es ineficiente.

Veamos la efectividad de los reportes: por un lado, en los últimos cinco años (2018- 2022) hubo 3910 ROS que permitieron generar 60 casos de investigación judicial, que involucraron a 226 Reportes. O sea, un 5,78 % de los Reportes generados terminaron en la justicia. Un porcentaje de efectividad muy similar que se repite en casi todos los países.

En particular, en 2020 y 2021, donde hubo 694 y 816 reportes respectivamente, se prendieron las alarmas por la escasa participación del Sector No Financiero. Sin embargo, los porcentajes de reportes que se remitieron para investigación judicial alcanzaron el 6,20% y el 15,07%. Porcentajes récords desde el inicio de las obligaciones de reporte en 2002.

Por el contrario, en 2022, con mayor volumen de reportes (843), sólo el 1,78 % fueron derivados a la justicia, convirtiéndose en el menor índice de efectividad de reportes en el país.

¿Cuál es el problema? No comprender las causas que generan las debilidades enunciadas en el informe. Es el único camino para desarrollar políticas y acciones basadas en el sentido común, que nos permitan estar por sobre la línea de flotación e intentar conseguir mejores resultados (condenas por lavado), si la política acompaña.

Muchas veces las causas pueden no ser fáciles de identificar, inclusive un mal diagnóstico puede ser una causa de una debilidad.

Por ejemplo, en la Evaluación de Riesgo anterior (2014) se identificó al Comercio Fronterizo con un riesgo medio bajo, dada la fortaleza del sistema aduanero (ENR 2014, página 37) y ya conocemos lo que luego ocurrió con algunos cargamentos.

El informe reciente de actualización que nos ocupa propicia acciones recomendadas en materia de Coordinación y Cooperación Penal, Fortalecimiento Institucional y Medidas Preventivas, entre otras.

A esto se le pueden sumar distintas iniciativas que en otros países han dado muy buenos resultados como, por ejemplo:

 

• Generar un mecanismo de intercambio de información entre los sectores público/privado y privado/privado, en un ambiente controlado que permita identificar rápidamente patrones inusuales que conduzcan a casos de investigación.
• Lograr acuerdos con otros países que permitan acceso, al menos indirecto, a información utilizada para validar datos, por ejemplo, sobre Beneficiarios Finales. Recordemos que muchos Estados han unido fuerza con el fin de intercambiar información tributaria (CRS), pero no han realizado los mismos esfuerzos para analizar información con fines preventivos.
• Descentralizar la implementación de controles, difusión y capacitación. El Órgano Centralizado de Prevención del Consejo General del Notariado Español es un muy buen ejemplo por seguir, eficiente y elogiado por el GAFI. Tal es así que en las propias recomendaciones internacionales para no financieros se incorpora como alternativa.
• Generar obligaciones de información periódica a ciertos sectores para que la UIAF pueda analizar. Esta estrategia es utilizada por el FinCen en USA cuando se identifica un riesgo y se pretende analizar información del sector real.
• Analizar las fallas en la detección en los casos de investigaciones iniciadas por la policía, o las fiscalías que no sean motivadas por Reportes de Operaciones sospechosa, a efectos de mejorar la aplicación de controles.

 

En fin, pueden esbozarse muchas ideas que requieren como factor común recursos, que, a su vez, con mayor efectividad podrían obtenerse de los propios resultados de los decomisos si el sistema mejora su funcionamiento.

Nada va a cambiar si las políticas antilavado continúan poniendo foco exclusivamente en la supervisión y sanciones como medio coercitivo para obtener mayores reportes y cumplimiento, en vez de generar espacios colaborativos de trabajo conjunto con los obligados.

Esto no significa ser complacientes con aquellos que no cumplen con las obligaciones antilavado, sin buscar desafiar en forma permanente las decisiones que se toman sobre el sistema de prevención.

 

*Presidente de la Asociación Uruguaya de Compliance y Socio Director de BST Global Consulting. Director del CPLDFT Américas, uno de los congresos antilavado de activos más importantes de Latinoamérica.