La primera línea de defensa de los países y los sistemas económicos frente al lavado de activos y la financiación del terrorismo (LA/FT) son los Sistemas de Administración de Riesgos (SARLAFT) y los Sistemas de Prevención de Riesgos (SIPLAFT).
Por Javier Gutiérrez López*
La importancia de los SARLAFT y los SIPLAFT en la prevención del lavado de activos y la financiación del terrorismo radica en que identifica señales de alerta, operaciones inusuales y operaciones sospechosas y determina las líneas de acción de los diferentes sectores de la economía para evitar que se materialicen los riesgos derivados de las amenazas y vulnerabilidades e ingresen dineros de origen ilícito al circuito económico legal.
De su robustez y eficacia depende la calidad de la información generada por las entidades reportantes con destino a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) con los reportes de operaciones sospechosas (ROS) e información objetiva y, por ende, el desarrollo de casos exitosos que lleven a la disrupción de economías ilícitas, afectando la base financiera criminal, y coadyuvando al desmantelamiento de las organizaciones criminales.
Recordemos que el propósito superior del sistema antilavado de activos y contra la financiación del terrorismo (ALA/CFT) es proteger la economía nacional de la penetración de dineros de origen ilícito y del contagio sectorial que dichos dineros pueden generar en contextos turbulentos de convergencia criminal.
Esa misión colectiva se despliega en cuatro fases: prevención, detección, investigación y judicialización.
En la primera etapa (prevención) se encuentran las entidades de supervisión, encargadas de emitir los lineamientos para sus supervisados en materia ALA/CFT y las áreas de cumplimiento (sujetos obligados a reportar a la UIAF) a través de los Sistemas de Administración de Riesgos.
Estos sistemas se construyen a partir de la identificación, medición, control y monitoreo de los riesgos inherentes al sector, por esa razón, cada SARLAFT o SIPLAFT es único y debe configurarse desde el entendimiento de las particularidades y necesidades determinadas por cada sector, subsector y actividad económica.
No obstante, aunque cada sistema de administración de riesgos tiene características propias, hace parte de un mismo sistema y de una plataforma sobre la que se cimienta la primera fase del sistema ALA/CFT y toda la cadena antilavado.
En ese sentido, es necesario que todos los SARLAFT sean igualmente robustos para que no existan vacíos o brechas (vulnerabilidades) que puedan perjudicar el correcto funcionamiento del sistema ALA/CFT y de las diferentes actividades económicas.
Para avanzar hacia el gran objetivo de elevar las capacidades y estandarizar los sistemas de administración de riesgos de lavado de activos y financiación del terrorismo, desde el año 2019 la UIAF, con el apoyo de las entidades de supervisión, vigilancia y control, puso en marcha los Pactos de Supervisores.
Estos pactos constituyen un instrumento poderoso de coordinación, articulación y cooperación, que implica la identificación de las principales debilidades de los sistemas de administración de riesgos implementados en cada uno de los sectores y la ejecución de planes de acción concretos encaminados a reforzar sus estructuras, el enfoque basado en riesgo (EBR) y las buenas prácticas en materia de debida diligencia del cliente (DDC).
El Pacto de supervisores del sector financiero ampliado (que incluye a profesionales de compra y venta de divisas, cooperativas de ahorro y crédito y operadores de giros postales) se firmó con la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Economía Solidaria, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
En el Pacto de Supervisores del Sector Real participaron la Superintendencia Nacional de Salud, la Superintendencia de Transporte, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, el Ministerio del Deporte y el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar (CNJSA).
Finalmente, el Pacto de Supervisores del Sector de las Actividades y Profesiones no Financieras Designadas (APNFD) se firmó con la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de Notariado y Registro, Coljuegos y la Junta Central de Contadores.
Resultados de los pactos
El sistema ALA/CFT ha dado pasos importantes. Primero, en la caracterización de los sectores.
Es decir, en la generación de diagnósticos que revelen la situación actual con respecto a los sistemas de administración de riesgos en cada sector y los sujetos obligados a reportar a la UIAF.
A partir de este estudio se da el siguiente paso: la proyección de planes de acción que incluyen, entre muchos aspectos, propuestas de actualización normativa y la identificación de nuevas tipologías y señales de alerta en los sectores analizados.
Esto último con el propósito de fortalecer el conocimiento de los reportantes, mejorar la segmentación y robustecer los sistemas de monitoreo.
La puesta en marcha de los planes de acción optimiza la labor de cumplimiento y mejora los esquemas de prevención en todos los sectores, subsectores y actividades económicas.
Los planes de acción derivados de los Pactos de Supervisores se han basado igualmente en los resultados obtenidos por cada sector en el Informe de Evaluación Mutua (IEM) de 2018 y la Evaluación Nacional de Riesgo (ENR) de 2019.
Es importante resaltar que este esfuerzo conjunto está encaminado también a lograr el pleno cumplimiento de los estándares internacionales del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), particularmente las recomendaciones 2 y 34, y la salida del seguimiento intensificado ante el Grupo de Acción Financiera para Latinoamérica (GAFILAT).
Recordemos que en los resultados inmediatos del IEM en materia de prevención (supervisión, cumplimiento, beneficiario final), el país obtuvo un resultado ‘moderado’.
Al respecto, en el IEM se incluyen una serie de recomendaciones que buscan mejorar los sistemas de administración de riesgos de lavado de activos y financiación del terrorismo para todos los sectores de la economía nacional.
La Recomendación 2 del GAFI (sobre cooperación y coordinación nacional) insta a los países a “asegurar que las autoridades que hacen las políticas, la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), las autoridades del orden público, los supervisores y otras autoridades competentes relevantes, tanto a nivel de formulación de políticas como a nivel operativo, cuenten con mecanismos eficaces que les permita cooperar y, cuando corresponda, entablar entre sí una coordinación a nivel interno en el desarrollo e implementación de políticas y actividades para combatir el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo y la financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva”.
Por otra parte, la Recomendación 34 del GAFI (Guía y retroalimentación) solicita a las autoridades competentes y los organismos de autorregulación “establecer directrices y ofrecer retroalimentación que ayude a las instituciones financieras y actividades y profesiones no financieras designadas en la aplicación de medidas nacionales para combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, y, en particular, en la detección y reporte de transacciones sospechosas”.
Atendiendo las Recomendaciones 2 y 34 del GAFI, tanto el diseño y puesta en marcha de los planes de acción derivados de los Pactos de Supervisores, como las estrategias adelantadas a partir de los resultados del IEM y de la ENR, se han desarrollado de manera articulada, cooperativa y coordinada con los supervisores, los gremios, los reportantes y la UIAF.
La retroalimentación sobre los avances generados se ha realizado a través de múltiples mesas de trabajo, foros virtuales y capacitaciones, tales como el taller juego de roles, que han derivado en un trabajo interdisciplinario en donde confluyen los puntos de vista de todos los actores involucrados en la fase de prevención.
Todo esto ha resultado en la proyección de mejoras normativas para robustecer la debida diligencia del cliente y en la creación de registros de beneficiarios finales, entre otros aspectos importantes en materia de prevención.
Meta: mejorar la calidad de la información
Si nos vamos al final de la cadena de prevención, detección, investigación y judicialización, observamos que la robustez y eficacia del sistema ALA/CFT depende, entre otros aspectos, de la calidad de la información generada por las entidades reportantes para la UIAF.
Los reportes de operaciones sospechosa (ROS) son un insumo importante para las unidades de inteligencia financiera en todo el mundo, ya que generan la primera información sobre las posibles operaciones de LAFT en todos los sectores de la economía y en todas las regiones del país.
Sin embargo, si los ROS no tienen la completitud y calidad necesarios para el desarrollo de los casos exitosos que lleven a la disrupción de economías ilícitas, a afectar la base financiera de las redes delictivas y al desmantelamiento de las organizaciones criminales, no se constituye en un insumo de valor para la inteligencia financiera y para el sistema ALA/CFT.
Por esa razón, los Pactos de Supervisores están enfocados en mejorar la completitud, calidad y efectividad de la información consignada en los reportes que llegan a la UIAF a partir de la optimización de los sistemas de administración de riesgos.
Es necesario entender que el sistema ALA/CFT es como una carrera de 4 x 400 en donde cada corredor representa una fase (prevención, detección, investigación y judicialización) y el testigo es la información que pasa de una fase a otra.
Si el primer corredor (prevención) entrega información completa, de calidad y efectiva al siguiente corredor (detección) se aumenta y optimiza el desarrollo de casos de inteligencia financiera.
A su vez, si la fase de detección (UIAF) entrega buenos productos de inteligencia a la fase de investigación y judicialización (Fiscalía General de la Nación y demás receptores autorizados por Ley), se aumenta la posibilidad de generar más sentencias condenatorias y acciones de extinción de dominio, lo que al final se traduce en el efectivo desmantelamiento de las estructuras criminales.
Así que el objetivo es mejorar la calidad de la información para que esta sea un insumo valioso en todas las etapas del sistema ALA/CFT. Al respecto cito a Susan Watson en su escrito Inteligence Cycle: “la información es inútil a menos que el destinatario pueda entenderla y utilizarla”.
En ese sentido, desde el planteamiento mismo del Sistema Dinámico y Efectivo (SDE), la UIAF ha procurado mejorar el flujo y la calidad de la información que se transfiere de una etapa a otra del sistema ALA/CFT.
El SDE ha sido una apuesta estratégica que busca optimizar el trabajo realizado en las fases de prevención, detección, investigación y judicialización, a partir del fortalecimiento en la retroalimentación y coordinación de los actores del Sistema y la consolidación de cuatro pilares importantes: el capital tecnológico, el capital humano, el capital físico y el capital intangible.
Este último pilar hace referencia a la capacidad de cooperación y articulación de los actores, cimentada sobre la base de la confianza que debe coexistir entre todas las piezas que conforman el SDE.
El resultado es un funcionamiento armónico y sólido de un sistema ALA/CFT que facilita la identificación de las estructuras financieras del crimen organizado al ‘despixelar’ las redes criminales e identificar con nitidez los nodos que las hacen resilientes. El SDE se traduce en efectividad.
Ajustes normativos
Uno de los objetivos más importantes de los Pactos de Supervisores es realizar los ajustes y actualizaciones que sean necesarios para cerrar las brechas normativas.
Esto implica que se incorporen todas las fases (identificación, medición, control y monitoreo) y que se fortalezcan las medidas correspondientes a la debida diligencia y a la identificación del beneficiario final.
Entre otros avances normativos podemos mencionar que, en el sector financiero ampliado, el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones ha trabajado en las actualizaciones a la normatividad en línea con las recomendaciones del GAFI, con los resultados obtenidos en el IEM y con los hallazgos de la ENR 2019.
Lo propio hicieron la Supersolidaria con la expedición de la Circular 10 de 2020, la Superfinanciera con el SARLAFT 4.0 y la DIAN con la expedición de la circular 029 del 2020 dirigida a los profesionales de compra y venta de divisas.
De hecho, la Supersolidaria está trabajando actualmente en un proyecto de modificación normativa, para mejorar, aún más, el SARLAFT del sector cooperativo.
En el sector real, la Superintendencia de Salud avanza en la expedición de la circular modificatoria de la Circular Externa 009 de 2016, la cual, en este momento se encuentra en proceso de aprobación interna.
Ya en el sector de APNFD, la Supersociedades emitió el borrador de modificación al Capítulo 10 de la Circular Básica Jurídica que, entre otros aspectos, aumenta la base de supervisados y cuyos comentarios se cerraron el 30 de diciembre de 2019. Este documento se encuentra en la fase de revisiones finales.
Al respecto, cabe decir que la llegada del SARLAFT 4.0 de la Superintendencia Financiera de Colombia ha marcado una pauta importante en materia de supervisión y en la aplicación de nuevas tecnologías para mejorar los sistemas de administración de riesgos.
Sus aportes al EBR y la DDC se traducen en buenas prácticas para la implementación de herramientas y mecanismos para fortalecer la labor de cumplimiento en el sector financiero. Esto refuerza la etapa de prevención mejorando la efectividad en la identificación de esquemas de LAFT.
Aumentar la base de sujetos obligados y otras acciones de mejora
Por otra parte, teniendo en cuenta los resultados del IEM y de la ENR, en el marco del pacto de supervisores se viene adelantando un trabajo riguroso con diferentes autoridades nacionales con el fin de mejorar el cumplimiento frente a la entrega de los reportes que se deben enviar a la UIAF y dar lineamientos específicos a sectores frente al riesgo de LAFT.
Igualmente, de manera conjunta con las superintendencias, se analiza la posibilidad de ampliar la base de sujetos obligados a reportar de acuerdo con el diagnóstico generado por cada sector.
Por ejemplo, la Superintendencia de Notariado y Registro, dentro de sus procesos relacionados con la Unidad de Restitución de Tierras y los de Curaduría Urbana, ha observado segmentos sectoriales con riesgo de LA/FT que, aunque aún no han sido incluidos dentro de la administración de riesgo, se está estudiando su posible incorporación.
La Superintendencia de Salud también tiene identificados algunos segmentos que se encuentran fuera de su regulación (como, por ejemplo, las farmacéuticas y los proveedores de medicamentos y de dispositivos médicos) que expone al sector a niveles más altos de vulnerabilidad.
Estos y otros aspectos por mejorar son los que actualmente se están trabajando en el marco de los Pactos de Supervisores.
Este trabajo conjunto ha marcado un paradigma en la manera como se configura y estructura la fase de prevención en el sistema ALA/CFT y ha demostrado que la articulación y la coordinación son el punto de partida para edificar sistemas ALA/CFT robustos y efectivos.
Los Pactos de Supervisores no tienen fecha de caducidad. El objetivo es actualizar los planes de acción de forma permanente en función de las necesidades del país en materia ALA/CFT y teniendo de presente las dinámicas y transformación del crimen organizado.
Recordemos que los SARLAFT son la primera línea de defensa de la economía nacional frente a la penetración de dineros de origen ilícito y son la base para estructurar sistemas ALA/CFT robustos.
Si la base de prevención es débil, los procesos de detección, investigación y judicialización no tendrán un soporte sólido. Este soporte debe generar insumos de valor para el desarrollo de casos al interior de la UIAF y la consecuente investigación judicial.
Si el país quiere aumentar las capturas, las sentencias, las acciones de extinción de dominio, las extradiciones y las inclusiones en lista OFAC, entre otros resultados exitosos, es necesario entender la importancia que tienen los sistemas de administración de riesgos dentro del Sistema ALA/CFT.
Esto determinará la efectividad del país para afectar las estructuras financieras ilícitas y desmantelar las redes de crimen organizado.
*Javier Gutiérrez López, director de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF). Columna especial para Infolaft.
