Cuando hablo de alianzas para el progreso no me refiero al programa de ayuda económica, política y social lanzado por el presidente Kennedy para América Latina en marzo de 1961.
Por: Sergio Espinosa*
Desde el origen mismo del sistema de cumplimiento ALA/CFT, su diseño ha previsto la participación activa y fundamental de personas naturales o jurídicas del sector privado, ya sea como sujetos obligados a reportar a la UIF, o como proveedores de información para el mejor desarrollo de las funciones de aquella, o de las agencias de cumplimiento de la ley.
Esta participación se evidencia en el número creciente de reportes de operaciones sospechosas que reciben las UIF de la región, así como en otros tipos de información necesarios para la construcción y actualización de diversas bases de datos con las que trabajan las entidades públicas competentes en la materia.
Si uno analiza los resultados de las evaluaciones mutuas hasta ahora aprobadas por el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT), sobre todo en lo que se refiere a los resultados inmediatos 3, 4 y 6, se podrá apreciar que, en mayor o menor medida, todos los países registran avances importantes en lo que se refiere al crecimiento en el número y calidad de ROS, y producción de inteligencia por parte de las unidades de inteligencia o análisis financiero.
Sin embargo, la conclusión no es la misma cuando se profundiza en el uso efectivo que se le da a esa información, especialmente en lo que se refiere al número y complejidad de las sentencias condenatorias, y a los casos de recuperación o incautación de activos.
Difícilmente puede concluirse que el sistema en su conjunto está dando los resultados que todos esperaríamos, por lo que toca ver qué falta agregar o qué piezas es necesario ajustar, para que dicho sistema genere consecuencias verdaderamente disuasivas y disruptivas en las organizaciones criminales.
Este artículo tiene como propósito discutir uno de los aspectos que, hasta el momento, ha sido parte fundamental del sistema, pero que a estas alturas podría haberse convertido en un freno para para la obtención de más condenas y mayor recuperación de activos a nivel global.
Reflexiones sobre la confidencialidad de los ROS
Siempre se ha dicho que en el mundo del sistema de prevención, detección y represión, la confidencialidad es un elemento de primera importancia.
Esto ha sido así por la evidente necesidad de proteger la identidad y la actuación de agentes privados (oficiales de cumplimiento) que habían sido incorporados a un mundo que hasta entonces había sido tradicionalmente propio de los servidores públicos: el de la lucha contra la criminalidad.
Todos sabemos de casos en los que oficiales de cumplimiento sufrieron amenazas o hasta atentados por parte de personas u organizaciones que habían sido reportadas a una UIF.
Esa confidencialidad, entonces, se extendió a la existencia misma del ROS, pero también consecuentemente a los informes que la UIF le hace llegar al Ministerio Público.
Como consecuencia de ello, el sujeto obligado que envía un ROS a la UIF está impedido de revelarlo y el despacho fiscal que recibe un informe de la UIF tiene que tratarlo, en la mayoría de los casos, como un documento reservado que no puede formar parte de la carpeta de investigación.
Personalmente, he tenido la oportunidad de participar en varios foros de discusión entre fiscales y representantes de las UIF de América Latina respecto a este último punto.
Casi sin variación, en todos ellos, las UIF han señalado que la confidencialidad de sus informes es imprescindible para proteger la identidad del reportante y, por lo tanto, para asegurar su confianza y su participación continuada en el sistema.
Asimismo, sostienen que, como normalmente un informe contiene sobre todo indicios y no se le puede considerar como denuncia, es correcto y necesario que continúe siendo un instrumento confidencial.
Por su parte, los fiscales suelen resaltar la limitada utilidad de un documento que no puede integrarse a la carpeta fiscal ni dar inicio formal a una investigación, así como la exagerada aversión al riesgo que podría estar contribuyendo a la defensa del secreto de los informes.
Antes de continuar, es imprescindible precisar que la confidencialidad del ROS es un elemento fundamental para garantizar la confianza de todos los operadores del sistema de cumplimiento ALA/CFT en la integridad de mismo.
Por lo tanto, cualquier abuso o violación de esa confidencialidad es indeseable y puede traer consecuencias en extremo negativas para la efectividad del sistema.
En ese mismo sentido, debe entenderse que la confidencialidad es un medio al servicio del sistema y no un fin en sí misma, por lo que debe ser diseñada y aplicada siempre con esa orientación.
Los reportes con valor probatorio
Desde 2012 se introdujo en la legislación peruana, por iniciativa del Poder Judicial, un documento denominado reporte, que emite la UIF, y que tiene valor probatorio al ser asumido por el Fiscal como tal.
En efecto, cuando la UIF recibe y analiza uno o más ROS que se convierten en un caso probable de lavado de activos o financiamiento del terrorismo, se envía a la Fiscalía un Informe de Inteligencia Financiera (IIF) que tiene carácter reservado y no puede ser compartido por el correspondiente fiscal con ninguna otra entidad o persona.
Cabe indicar que el marco legal peruano también permite que comisiones investigadoras del Congreso puedan solicitar información a la UIF, lo cual en la práctica se ha convertido en una fuente de filtración de información, tal y como señala el propio Informe de Evaluación Mutua de GAFILAT de 2018.
Ahora bien, el IIF llega a la coordinación de las fiscalías especializadas en lavado y es asignado a uno de los fiscales que la componen.
Este fiscal asume competencia en el caso y luego de la revisión del IIF puede optar por solicitar a la UIF un reporte sobre algunos de los datos allí contenidos.
La UIF elabora el reporte que cubre la información que el fiscal ha identificado como importante y acreditada, y este documento pasa a formar parte de la carpeta de investigación fiscal.
Es decir, queda sujeto a contradicción por el o los investigados y a su defensa por parte de los representantes de la UIF en sede fiscal o judicial.
En ningún caso, ya sea que se trate de IIF o reporte, se incluyen o anexan al documento los ROS utilizados para su elaboración.
Este sistema opera desde 2013 y ha generado, en este período, un total de 233 reportes de este tipo emitidos a requerimiento del Ministerio Público.
Esos reportes han servido para establecer una línea de partida objetiva para la investigación fiscal, liberando a los fiscales de la necesidad de reproducir por acciones propias toda la información contenida en un IIF.
A su vez, su existencia en la carpeta permite la auditoría del órgano de control interno de la entidad que entonces cuenta con una fecha respecto a la cual puede verificar el cumplimiento de plazos por parte del fiscal competente.
¿Afectación de la confianza o fortalecimiento del sistema?
Cabe preguntarnos, entonces, hasta qué punto la confidencialidad de los ROS ha sido afectada por esta reforma y si ella ha significado una mejora en una etapa clave, y a veces débil, de los sistemas contra el lavado de activos, la que comprende el puente de comunicación entre UIF y Ministerio Público.
Desde el punto de vista de este último, es claro que la introducción de los reportes ha mejorado la relación con la UIF y le ha proporcionado un punto de partida más claro y objetivo para el inicio de sus investigaciones.
Sin temor a equivocarme, creo que los fiscales ven ahora a la UIF como un socio mucho más comprometido y confiable en la tarea de combatir el LA/FT.
Desde la perspectiva de la UIF, al inicio se vio con desconfianza esta idea, que se pensaba podía afectar la confidencialidad de la información, al punto de sostener una posición contraria al momento de plantearse la misma en la etapa previa a la ley.
No obstante, los reportes han mostrado su utilidad para el proceso de investigación sin haber significado una real amenaza para la confianza en el sistema.
Entre los temas que resultan relevantes para los oficiales de cumplimiento a la hora de poner sobre la mesa los temas que deberían ser legislativa o regulatoriamente revisados, no aparecen los reportes.
La conclusión parecería ser que el sistema se ha fortalecido en su conjunto sin haber afectado significativamente al principio de confidencialidad.
Después de todo, cuando el fiscal reproduce desde cero la información de la UIF o cuando la UIF asume el rol de litigante en un caso, es más o menos sencillo rastrear en última instancia de dónde vino la información.
*Director de la UIF de Perú.
