En esta columna de opinión Daniel Jiménez, experto en prevención del LA/FT, recuerda los cimientos normativos de las primeras políticas de cumplimiento emitidas en los años 90, las cuales fueron la semilla del prestigio que hoy tiene Colombia en el contexto latinoamericano.
Por: Daniel Jiménez*
Aquellas primeras normas
El Decreto 1872 del 20 de noviembre de 1992 fue la primera norma antilavado que se expidió en Colombia. A este le siguió el Decreto 2 del 4 de enero de 1993. En estas disposiciones se impuso a las instituciones sometidas a la vigilancia de la entonces Superintendencia Bancaria, entre otros, el deber de reportar operaciones sospechosas y transacciones en efectivo: las primeras, a la Fiscalía General de la Nación, y las segundas, a la Superintendencia. Ambos decretos fueron luego incorporados en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
A estos decretos les siguió la Ley 190 del 6 de junio de 1995, en cuyo artículo 31 fue consagrado –por primera vez– el lavado de activos, aunque como un delito contra la administración de justicia bajo la modalidad de la receptación.
En el artículo 40 de esta misma ley se gestaron dos importantes instituciones: una autoridad encargada de centralizar y sistematizar los reportes de operaciones sospechosas y de transacciones en efectivo, que hoy se denomina Unidad de Información y Análisis Financiero (Uiaf), y sendas dependencias en las Superintendencias Bancaria y de Valores encargadas del “(…) control de las operaciones de que tratan los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (...)”.
Es de destacar que tan pronto como fue expedida la citada Ley 190 de 1995 el entonces Vicefiscal General de la Nación, Francisco Sintura, de quien yo era asesor, me encargó establecer cuántos y a dónde estaban llegando los reportes de operaciones sospechosas. Como fruto de esta gestión se concluyó que, transcurridos cerca de dos años y medio desde la consagración de este deber, apenas había arribado cerca de una docena de reportes y a diferentes dependencias de la Fiscalía en varios lugares del país, por lo cual los correspondientes procesos estaban dispersos y sometidos a criterios diversos en materia de prioridad y orientación.
Para afrontar esta situación, desde el despacho del nuevo Vicefiscal General de la Nación, Adolfo Salamanca Correa, se promovió la celebración de un convenio con la Asociación Bancaria en el que esta agremiación, en cuya cabeza estaba César González Muñoz, se comprometió a propender porque las entidades financieras realizaran los reportes aludidos y se precisó la dependencia encargada de recibirlos, esto es, la Unidad de Análisis Financiero de la propia Fiscalía ubicada entonces en la calle 39 A No. 14 – 28 de Bogotá.
Este convenio fue suscrito el 6 de septiembre de 1995 en una ceremonia formal de la cual fueron testigos el viceministro de Justicia y el superintendente bancario de la época. La Asociación Bancaria cumplió su compromiso: los registros muestran que desde entonces la cifra de reportes creció exponencialmente.
Adicionalmente, la Fiscalía creó en Bogotá una Unidad Nacional contra el Lavado de Activos, en la cual centralizó todos los procesos por este delito. En la actualidad esta dependencia se denomina Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Antinarcóticos y Lavado de Activos.
Por su parte, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1552 del 15 de Septiembre de 1995 mediante el cual ordenó la creación de la Unidad Especial de Prevención de Lavado de Activos al interior de la Superintendencia Bancaria. Es así como mediante resoluciones 1120 del 20 de junio de 1996 y 1138 del 3 julio de 1996 se creó en este órgano de control la citada unidad, y mediante Circular Interna N.º 12 del 17 de julio de 1996 me informaron que se me había designado como su director. En la actualidad esta dependencia es la Delegatura de Riesgo de Lavado de Activos de la Superfinanciera.
La llegada de la ‘lista Clinton’
En medio de esta reseña histórica resulta necesario recordar que el 22 de octubre de 1995 el Presidente de los Estados Unidos de América emitió la Orden Ejecutiva N.º 12978, en cuyo anexo aparecían los nombres de Miguel Rodríguez Orejuela, Gilberto Rodríguez Orejuela, Helmer Herrera y José Santacruz Londoño, primeras personas que en su condición de cabecillas del llamado ‘Cártel de Cali’ ingresaron a la que desde entonces se llamó ‘lista Clinton’.
Si bien esta Orden Ejecutiva no es vinculante para los nacionales colombianos en cuanto ninguna autoridad local tiene potestad para reprochar su desatención, evidentemente obligó a los bancos colombianos a ponderar el riesgo que les depara mantener como clientes suyos a las personas enlistadas.
Por fortuna la Corte Constitucional en la Sentencia SU -157 de 1999 contribuyó a balancear este riesgo y los derechos al buen nombre, a la igualdad, al debido proceso y al trabajo de un buen número de clientes que luego fueron incorporados en la lista a pesar de no tener proceso penal alguno en su contra.
El fruto más conocido de la Unidad Especial de Prevención de Lavado de Activos de la Superintendencia Bancaria fue la Circular Externa N.º 61 del 19 de julio de 1996 que consagró el Sistema Integral de Prevención del Lavado de Activos (Sipla), recio techo sobre el cual tiempo después se cimentaría el Sarlaft.
En esta Circular se desarrollaron y precisaron los preceptos contenidos en los artículos 102 a 105 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y acuñamos por vez primera la denominación “oficial de cumplimiento” para designar el cargo del empleado encargado de verificar en los bancos y demás entidades vigiladas el adecuado cumplimiento de los correspondientes mecanismos de control. Esta expresión emanó del título ‘head compliance officer’ que utilizaba para el mismo empleado un banco de matriz estadounidense, y desde entonces tal anglicismo se ha replicado paulatinamente en las regulaciones antilavado de toda Latinoamérica.
Las primeras sanciones
El 19 de febrero de 1998, mediante resoluciones 186, 187 y 192, la Superintendencia Bancaria profirió las tres primeras sanciones por incumplimiento del Sipla. Las dos primeras fueron proferidas contra los directores de las agencias de la Caja Agraria de La Hormiga y Puerto Asís en el Putumayo, cuya remoción inmediata fue exigida en estos actos administrativos como consecuencia de la grave omisión del deber de reportar internamente las protuberantes operaciones inusuales acaecidas en sus oficinas
Es de destacar que esta actuación administrativa tuvo un destacado reflejo penal: la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 23 de mayo de 2012, con ponencia del magistrado Julio Enrique Socha, decidió dejar en firme la sentencia mediante la cual el Tribunal Superior de Pasto los había condenado como coautores del delito de lavado de activos a la pena principal de 84 meses de prisión, así como a la pena accesoria de inhabilitación en el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo término, negándoles la suspensión condicional de la ejecución de la pena y la prisión domiciliaria.
Los hechos reprochados por la justicia fueron los mismos que habían sido objeto central de atención en sede administrativa: la grave omisión del deber de reportar internamente las protuberantes operaciones inusuales acaecidas en sus oficinas.
Ahora bien, la resolución 192, la tercera de las arriba mencionadas, corresponde a la primera proferida contra una entidad. La multa de 38 millones de pesos que impuso el superintendente delegado para bancos y corporaciones, Miguel Antonio Arango Ospina, tuvo los siguientes motivos: la junta directiva no había aprobado ni el manual ni el código de ética, no había adoptado mecanismos para el conocimiento y segmentación del mercado, la labor de la auditoría era precaria, no había desarrollado planes de capacitación y no tenía un sistema para el registro de transacciones en efectivo.
Por todo ello la Superintendencia concluyó que “(…) el Banco Real de Colombia se encontraba al momento de la visita en estado de desprotección, como quiera que los mecanismos de control mencionados constituyen ingredientes esenciales del Sistema Integral para la Prevención del lavado de Activos (Sipla) enunciado por la Superintendencia Bancaria en la Circular Externa 61 del 19 de julio de 1996”.
No cabe duda de que los esfuerzos, realizaciones y deberes que en aquellos primeros años asumieron con valor y compromiso institucional entidades como la Fiscalía General de la Nación, las Superintendencias Bancaria y de Valores, la Asociación Bancaria, la justicia penal, la Corte Constitucional y el propio Congreso de la República contribuyeron a cimentar una política de cumplimiento que le ha generado a Colombia un merecido prestigio en el contexto latinoamericano en este cuarto de siglo que ahora celebramos.
Luego vendrían más regulaciones de la Uiaf, la Dian, el Banco de la República, las Superintendencias de Sociedades, Salud, Vigilancia, Transporte, Notariado y de la Economía Solidaria, del Ministerio de Comunicaciones, Coldeportes y Coljuegos y por supuesto la pionera consagración del Sarlaft. Su historia apenas empieza a escribirse.
*Experto en prevención del LA/FT. Exfuncionario de la Fiscalía y la Superbancaria
