El hecho de que un país o territorio tenga fronteras porosas, sea productor de sustancias prohibidas o tenga altos índices de corrupción pública o privada, son elementos relevantes en la eficacia de un sistema ALA/CFT.
Por: Sergio Espinosa*
Parecería bastante obvio decir que, para el desarrollo de políticas públicas y el ejercicio de las acciones necesarias para su implementación, así como para la ejecución de las atribuciones constitucionales y legales de una agencia pública, se requiere un marco político-institucional que goce de un grado mínimo de estabilidad.
Este principio no es, por cierto, ajeno al mundo de la lucha contra el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación de las armas de destrucción masiva; ni es, en absoluto, exclusivamente aplicable para las instituciones del Estado.
Si acudimos al marco normativo internacional en la materia, esto es, principalmente las Recomendaciones del GAFI, encontraremos referencias expresas a la autonomía como una característica esencial de toda UIF y como requisito fundamental para la existencia de un sistema ALA/CFT sólido, efectivo y honesto en una determinada jurisdicción.
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En el ámbito del Grupo Egmont de UIF, por su parte, existe un documento no mandatorio sobre la autonomía de dichas unidades de inteligencia financiera que, incluso, podría entenderse como demasiado enfocado en condiciones de forma, más que de fondo, de lo que debería entenderse por dicha autonomía.
Seguramente en una próxima oportunidad podré referirme más en detalle al tema específico de las condiciones funcionales para la autonomía de una UIF y a cómo –creo– debe interpretarse aquella, más allá de lo que la letra de la legislación de un país pueda establecer.
Pero en esta oportunidad quiero poner el énfasis en algunas cuestiones más de contexto que pueden incidir de modo tangible en el resultado de las políticas y acciones ALA/CFT.
¿El riesgo país debería incluir factores como la separación de poderes?
Si bien es cierto que las evaluaciones mutuas de la red global del GAFI tienen en cuenta el riesgo y contexto en que cada jurisdicción opera, eso no necesariamente se entiende como una preocupación específica por temas como la separación de poderes, la estabilidad institucional o el llamado imperio de la ley o rule of law.
Por supuesto, el hecho de que un país o territorio tenga fronteras porosas, sea productor de sustancias prohibidas o tenga altos índices de corrupción pública o privada, son elementos relevantes en la eficacia de un sistema ALA/CFT y deben ser reflejados de esa manera en un informe de evaluación mutua.
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Lo mismo ocurriría también si en determinado país estuviera en marcha una guerra civil, si parte de su territorio no estuviera bajo su control efectivo o si el mismo fuera víctima de un acto de guerra, como de hecho ocurre en diversas partes del mundo hoy en día.
Dicho lo anterior cabe preguntarse, ¿qué tan relevante puede ser para el desarrollo exitoso de una política ALA/CFT que un país en concreto sea o no una democracia, o que exista verdaderamente separación de poderes?
Además, ¿qué tan decisivos son esos aspectos en la determinación de la efectividad de los sistemas más allá del análisis de sanciones, decomisos y sentencias como medida de efectividad?, ¿en qué grado afecta la inestabilidad política permanente la posibilidad de llevar adelante políticas y acciones para enfrentar con éxito a la criminalidad organizada?
Las respuestas a estas preguntas no son sencillas y, por eso, es que no existe en la comunidad global algo que se parezca a una regla democrática.
La teoría vs. la práctica
Recuerdo hace algunos años una conversación con un amigo latinoamericano que me decía no entender cómo su país podía ser excluido de la lista de seguimiento del GAFI, a pesar de ser notorios los casos de involucramiento de altos oficiales del Gobierno con casos de corrupción, y de la evidente interferencia del mismo Poder Ejecutivo en las instituciones de cumplimiento de la ley y la propia UIF.
Ese país, por cierto, tenía y tiene un régimen constitucional y legal que consagra la separación de poderes y la autonomía de la UIF, pero en la práctica las cosas podían ser muy distintas.
La situación es difícil, entonces, cuando el país tiene un marco legal formal o escrito que no necesariamente coincide con las circunstancias que se dan en la realidad, lo que en la práctica significa la intromisión de las autoridades políticas en el quehacer de las entidades técnicas o de cumplimiento de la ley, como la UIF, el Ministerio Público o el propio Poder Judicial.
Las condiciones son aún más complicadas cuando, directamente, nos encontramos ante una jurisdicción que, simplemente, tiene una estructura constitucional que no contempla una organización democrática o de separación de poderes.
Todo esto, a su vez, puede complicarse aún más cuando el Ejecutivo no solo maneja todas las instituciones, sino que además lo hace con la finalidad de facilitar u ocultar delitos como corrupción, tráfico ilícito de drogas u otros, o simplemente como parte de la estrategia armada para garantizar su mantenimiento en el poder.
Para desarrollar un ejemplo, tomemos la perspectiva de una UIF que forma parte de un sistema como el del Grupo Egmont, creado específicamente para facilitar el intercambio de información a nivel mundial entre este tipo de unidades.
Resulta evidente que una UIF de un país o jurisdicción que no tenga reglas claras de separación de poderes y autonomía de sus instituciones, o donde se sospeche la utilización de las instituciones ALACFT para fines políticos, difícilmente generará la confianza en sus homólogas para intercambiar información que, por su parte, sí genera la UIF de un país con una clara estructura democrática y desarrollo institucional.
Un primer problema, por tanto, es el que representa una red global donde una parte importante de las jurisdicciones no tienen, en la ley o en la práctica, las condiciones antes descritas de separación de funciones y autonomía de las instituciones.
Pero un segundo escenario es el de los países que viven inmersos en crisis políticas más o menos profundas que generan, entre otros efectos, desconfianza entre y hacia las instituciones, rotación acelerada, permanente y no siempre justificada de autoridades, así como la designación de altos funcionarios que no reúnen las condiciones mínimas para el ejercicio del cargo asignado.
Rotación frecuente en sistemas nacionales ALA/CFT: enemiga de la efectividad
Si volvemos por un momento a las recomendaciones del GAFI, veremos que aquellas precisan que los países conozcan los riesgos que enfrentan en materia de LA/FT y desarrollen y ejecuten las políticas necesarias para mitigar esos riesgos, adicionalmente a las acciones que de por sí deben implementar para cumplir con la totalidad de las recomendaciones.
En ese sentido, ¿cómo puede llevarse adelante la discusión de políticas o el debate de las medidas necesarias para su aplicación, si los interlocutores cambian en pocos meses o si se designan autoridades sin el perfil o la experiencia para siquiera tener esa discusión?
La respuesta es que no se puede, o tal vez sí, pero con una enorme pérdida de tiempo, ritmo y oportunidad que va a terminar impactando la eficacia de las medidas diseñadas.
En la tarea de contrarrestar el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, el tiempo perdido se mide en dinero, pero sobre todo en las vidas que se pueden afectar en el camino.
En síntesis, por un lado, no es completamente posible un sistema global de cooperación ALA/CFT sin una regla mínima de separación de poderes, por lo que es necesario identificar maneras de garantizar ello más allá de la sola existencia de leyes que así lo declaren.
Por otra parte, tampoco es viable un sistema efectivo de lucha contra estos fenómenos si la inestabilidad política y la precariedad institucional se convierten en la regla diaria con la que hay que convivir en el esfuerzo de implementar políticas razonables y eficaces.
*Director de la UIF de Perú.
