Análisis del Conpes contra el LA/FT

 

Teoría discutible: ilegales vivirían de millonarios ahorros

En uno de los apartes del Conpes se plantea una hipótesis según la cual las agrupaciones ilegales al margen de la ley no estarían obligadas a buscar diariamente recursos para sobrevivir: ‘‘a pesar de la escasez de datos existentes, la Uiaf ha realizado estimaciones (modelos económicos, matemáticos y actuariales) respecto al balance entre fuentes y usos de los recursos de las organizaciones delincuenciales y terroristas en el país’’.

Esa información, que está en manos de la Uiaf y que goza de reserva legal, ‘‘(…) permite pensar en la hipótesis que [sic] las mayores organizaciones delincuenciales en Colombia pueden haber acumulado recursos (por ejemplo, en fondos de inversión, inversiones en distintas actividades en Colombia y en el exterior) que les permiten sostenerse en el tiempo por décadas, fortaleciendo sus estructuras’’.

 

Debilidades del sistema

Falta de coordinación

De acuerdo con el documento Conpes 3793, ‘‘las entidades (que integran el sistema de prevención LA/FT) actúan de manera desarticulada’’ en la lucha contra los dos flagelos. En uno de los apartes se expresa que ‘‘se requiere un mayor posicionamiento político y estratégico de la Comisión de Coordinación Interinstitucional para el Control del Lavado de Activos – Ccicla (...)’’.

También agrega que hay falta de cooperación entre dichas entidades porque estas ‘‘(...) atienden a políticas y acciones individuales que son medidas a partir de sus propios indicadores y, puesto que cada entidad cuenta con objetivos diferentes y específicos en la lucha contra LA/FT, cada una presenta resultados para el sistema derivados de su gestión pero sin una mirada global y articulada del tema’’.

¿No se juzga la financiación del terrorismo?

La política pública manifiesta que es necesario fortalecer la investigación y juzgamiento de la financiación del terrorismo, ya que ‘‘a seis años de la expedición de la ley 1121 de 2006 no se cuenta con ninguna sentencia condenatoria por el delito de financiación del terrorismo’’.

Según la reflexión que hace el mismo documento, el problema no radica en la mala tipificación del delito, sino en la falta de conocimiento por parte de jueces y fiscales: ‘‘en algunos casos los miembros de estas organizaciones terminan enjuiciados y condenados por delitos más comunes como concierto para delinquir, y rebelión, entre otros, en parte porque se presentan dificultades de orden probatorio, bien por la complejidad de demostrar la comisión del delito o la necesidad de mejorar la pericia y experiencia de investigadores, o el conocimiento de jueces y fiscales’’.

En este punto particular surgen interrogantes, toda vez que uno de los temas tratados durante el Grupo de Expertos en Prevención del LA/FT del Sector Hidrocarburos, realizado en diciembre de 2013 por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc por su sigla en inglés), fue precisamente la reciente emisión de condenas por financiación del terrorismo. Sería adecuado que las autoridades competentes hicieran precisión sobre este dato.

No hay recursos tecnológicos

Adicionalmente, el Conpes señala que ‘‘la disposición actual de información y de recursos tecnológicos no es apropiada para obtener el impacto esperado en la prevención, detección, investigación y juzgamiento de LA/FT, debido a que no existe un centro de consolidación de la información de inteligencia para todas las agencias comprometidas en la financiación del terrorismo (...)’’.

Reconoce también que ‘‘existen vacíos normativos y debilidades en los instrumentos diseñados para la lucha contra el LA/FT’’.

No están todos los que son

Si bien se reconoce que muchos sectores están obligados a cumplir con normas en materia de prevención del LA/FT, el Conpes indica que ‘‘(…) los referidos sujetos obligados no cubren la totalidad de los sectores que son recomendados por el Gafi ni el total de sectores identificados con alto riesgo por la Uiaf’’.

Ante esta situación, ‘‘lo óptimo es que a partir de un mapa de riesgo el número de sujetos obligados se amplíe a los sectores de mayor riesgo y que de manera gradual puedan cubrirse todos. Este es un trabajo que viene realizando la Uiaf en coordinación con todas las entidades que ejercen control y supervisión a los sectores de riesgo y que se pretende potenciar con este Conpes, a partir de estrategias específicamente relacionadas con el fortalecimiento de los esquemas de supervisión (…)’’.

En otro de sus apartes el Conpes hace cuatro observaciones respecto a la debilidad en la regulación y supervisión LA/FT:

 

1. ‘‘Falta regulación frente a algunos sectores y actividades de la economía, a los cuales no se ha impartido instrucciones para la prevención y detección de LA/FT, especialmente en el sector real de la economía.
2. Hay dispersión y ausencia de supervisión para LA/FT en diversos sectores y actividades de la economía. Un ejemplo, es el caso de las entidades sin ánimo de lucro.
3. Limitaciones en la estructura interna y capacidad operativa de los supervisores, dado que se focaliza su actividad en el cumplimiento de su misión principal.
4. La prevención del LA/FT no tiene un alto valor ponderado en la actividad misional de algunos supervisores, y los esfuerzos y recursos destinados a esta materia son mínimos’’.

 

¿Qué se propone para superar los enormes problemas?

Dos de los principales objetivos del Conpes son ‘‘fortalecer los esquemas de supervisión de los distintos sectores de la economía y generar facultades efectivas de regulación para los mismos, de tal manera que se impartan instrucciones a todos los sectores de la economía para la prevención y detección de LA/FT (...)’’, así como ‘‘modificar la normatividad y realizar ajustes para solucionar los vacíos normativos existentes en materia de LA/FT, con el fin de cumplir plenamente los estándares internacionales y contar con mayores herramientas para la lucha ALA/CFT’’. 

 

Tareas por entidad

Ministerio de Justicia y del Derecho

Para cumplir con la reforma solicitada el Ministerio de Justicia y del Derecho tendrá que ‘‘elaborar un estudio técnico que permita armonizar y complementar la reglamentación relacionada con el LA/FT y el congelamiento de activos, según estándares internacionales’’;  también tendrá que ‘‘coordinar acciones con la Fiscalía General de la Nación y la Unidad de Información y Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para elaborar un proyecto de ley para modificar el tipo penal de lavado de activos (art. 323 Código Penal), en concordancia con las nuevas recomendaciones del Gafi’’.

Otras de las tareas de la cartera de Justicia serán ‘‘definir el medio normativo por el cual se hará la gestión para otorgar las facultades de supervisión y sanción específicas en ALA/CFT a las respectivas entidades supervisoras’’, y ‘‘diseñar y poner en marcha una estrategia educativa y cultural ALA/CFT de mediano y largo plazo dirigida a la ciudadanía en general y presentar a Ccicla un informe de seguimiento anual sobre su avance’’.

Uiaf

A continuación se detallan algunas de las tareas asignadas a la Unidad de Información y Análisis Financiero (Uiaf):

• Diseñar y ejecutar un plan de capacitación basado en un enfoque de riesgos para los sectores reportantes más vulnerables, de manera coordinada con el supervisor respectivo.
• Realizar una autoevaluación sobre el cumplimiento de las nuevas recomendaciones del Gafi.
• Diseñar e implementar el Observatorio del Sistema Antilavado de Activos.
• Presentar a la Ccicla un informe relacionando las entidades que requieren ser dotadas con mayores facultades de supervisión y sanción específicas en ALA/CFT.
• Realizar un diagnóstico a las necesidades de intercambio y acceso a la información de LA/FT de las entidades de Ccicla, teniendo en cuenta su marco jurídico actual, y presentarlo a la Comisión como insumo para la definición de estrategias que permitan superar las debilidades identificadas para que los procesos de análisis e investigación se realicen de forma más eficiente y efectiva.
• Liderar la elaboración de mapas de riesgo de ALA/CFT en los sectores correspondientes a las entidades adscritas a los Ministerios que ejerzan funciones de inspección, vigilancia y control, así como respecto de sus sujetos vigilados, y entregar dichos mapas a Ccicla.

Fiscalía General de la Nación

El Conpes sugiere a la Fiscalía General ‘‘implementar el plan de descongestión para las acciones de extinción del derecho de dominio diseñado por la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos (Unedla) y la Dirección Nacional de Fiscalías’’. Además de ‘‘realizar un estudio técnico sobre las dificultades que se presentan para la investigación, judicialización y obtención de sentencias frente a los delitos de lavado de activos y financiación del terrorismo’’ y ‘‘coordinar acciones con el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Uiaf para identificar aliados estratégicos y diseñar una estrategia priorizada de capacitación dirigida a las entidades que luchan contra el LA/FT.’’

Ministerio de Defensa Nacional

El Ministerio de Defensa Nacional deberá ‘‘poner en funcionamiento un Centro de Coordinación Contra las Finanzas de las Organizaciones Terroristas y la Delincuencia Trasnacional como instancia o sistema de coordinación interinstitucional que permita fortalecer los canales de comunicación, intercambio y análisis conjunto de información (…)’’. Sobre este punto surgen interrogantes, toda vez que actualmente el Ejército Nacional cuenta con un Comité Interinstitucional de Lucha contra las Finanzas Terroristas (Cilfot) y no es claro si este Centro de Coordinación propuesto debe ser creado o ajustado al actual Cilfot.

Por otra parte, la cartera de Defensa tendrá que ‘‘realizar periódicamente capacitaciones de actualización a los miembros de la Fuerza Pública para la identificación de tipologías de Financiación del Terrorismo’’.

 

Quedan dudas acerca de las fechas de ejecución

Si bien en el punto IV Plan de Acción se menciona que ‘‘las entidades responsables y fechas de cumplimiento de cada una de las estrategias se encuentran en el anexo 3’’, al consultar en dicho anexo no se encuentra esa información. Por el contrario, se menciona que ‘‘el plan de implementación se formula a dos años (2013 – 2014)’’, lo cual genera extrañeza teniendo en cuenta que la publicación del documento se hizo en diciembre de 2013.

Respecto al presupuesto requerido para cumplir con los compromisos, el punto V Financiamiento afirma que ‘‘las actividades del plan de acción y las recomendaciones serán ejecutadas hasta diciembre de 2014 con la capacidad instalada de las entidades, orientadas estratégicamente al cumplimiento de los objetivos trazados en este documento Conpes, de manera que no se requieren recursos de inversión para las mismas’’.

 

Falta de claridad para el sector financiero

Por medio de un comunicado de prensa fechado el 17 de febrero, la Asociación Bancaria de Colombia (Asobancaria) señala que ‘‘es fundamental trabajar en la coordinación entre las instituciones que realizan las acciones propias de investigación y judicialización (del LA/FT) e incluso al interior de ellas mismas. Esa es la única manera de lograr buenas actuaciones frente a las complejas estructuras criminales que se encuentran detrás de delitos como el lavado de activos y la financiación del terrorismo’’.

No obstante, cuestiona que ‘‘el sistema antiterrorismo está menos desarrollado y existen múltiples vulnerabilidades que enfrentan no solo el sector financiero sino los gobiernos en general’’, por lo que ‘‘(…) para el sector financiero (y seguramente para otras actividades de la economía) es fundamental contar con mayor claridad frente a su papel en la detección, control y monitoreo de los recursos utilizados para financiar actos terroristas’’.

 

¿Por qué un Conpes contra el LA/FT?

En la parte introductoria del documento se recuerda que el Plan Nacional de Desarrollo del actual Gobierno indica que si bien la lucha contra el narcotráfico es fundamental, también lo es ‘‘(…) atacar las demás fuentes ilegales de ingresos que hoy tienen los grupos armados al margen de la ley’’. Entre los negocios ilícitos se destacan ‘‘la extracción ilegal de minerales, el microtráfico de estupefacientes, la extorsión, el tráfico de armas y especies, el robo de combustible, la trata de personas, entre otras actividades’’.

Uno de los puntos importantes de este Conpes es que reconoce que ‘‘los delitos fuente de lavado de activos y financiación del terrorismo se han incrementado’’, razón por la cual ‘‘se debe fortalecer también la política nacional de prevención, detección, investigación y juzgamiento del lavado de activos, administración de bienes incautados, acciones de extinción de dominio, cultura antilavado y financiamiento del terrorismo’’.

Fue por ello –agrega el documento– ‘‘que el Ministerio de Justicia y del Derecho (…) promovió, en coordinación con la Unidad de Información y Análisis Financiero (…) y el Departamento Nacional de Planeación (…) la formulación y aprobación de la Política Nacional ALA/CFT’’.